Sont-ils en mesure de juger ?

A la lecture du rapport 2019 de la cour des comptes concernant l’Ordre des médecins, une question peut venir à l’esprit de tout un chacun : sont-ils en mesure de « juger » ces grands spécialistes reconnus que sont les professeurs Raoûlt, Perronne et autres médecins qui refusent d’obéir aveuglément à l’autoritarisme gouvernemental ?

La simple lecture du sommaire de ce rapport est déjà très encourageant à lire :

– Un ordre sociologiquement peu représentatif du corps médical en activité, une gouvernance fermée

– De grands désordres comptables et de gestion

– Des missions administratives inégalement exercées

– Un manque de rigueur dans le traitement des plaintes et une justice disciplinaire marquée par des dysfonctionnements

– Des évolutions structurelles nécessaires

et quelques extraits du rapport pour illustrer ce sommaire

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l’ordre des médecins est un organisme privé chargé d’une mission de service public . Il a été créé en 1945 par une ordonnance qui, rompant avec l’organisation de la profession médicale mise en place par le régime de Vichy, a posé le principe selon lequel il revient aux syndicats de défendre les intérêts professionnels et à l’ordre d’assurer la discipline de la profession. Au contraire des syndicats, l’adhésion à l’ordre est obligatoire ainsi que le paiement de la cotisation (dont le montant unitaire est de 335 € en 2019) . Avec plus de 300 000 médecins inscrits, l’ordre dispose d’un budget annuel d’environ 85 M€. 

Son rôle est de veiller au respect des principes de moralité, probité, compétence et dévouement indispensables à l’exercice de la médecine et à l’observation par les médecins de leur code de déontologie fixé par décret. 

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En dépit d’un contrôle de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) en 2000, d’un contrôle de la Cour des comptes en 2011 et d’un contrôle de la mission d’inspection des juridictions administratives (MIJA) en 2013, l’ordre des médecins n’a procédé qu’à une petite partie des changements qui lui étaient recommandés : sa gestion reste caractérisée par des faiblesses, voire des dérives préoccupantes, son fonctionnement ne s’est pas suffisamment modernisé, des missions importantes qui justifient son existence sont peu ou mal exercées, le Conseil national n’exerce qu’un contrôle ténu sur les conseils départementaux ou régionaux . 

La lente mise en œuvre de ces dispositions nouvelles se reflète dans sa composition et le faible renouvellement des élus, par ailleurs peu représentatifs du corps médical . 

L’âge moyen des membres du Conseil national est de 68 ans contre 51 ans pour les médecins actifs . 

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Les fonctions ordinales sont des fonctions bénévoles qu’il est néanmoins possible d’indemniser dans la limite de trois fois le plafond de la sécurité sociale soit 121 572 € par an2 . 

L’esprit de bénévolat réputé animer les fonctions ordinales est inégalement présent : si certains conseillers perçoivent des indemnités modestes, d’autres au contraire bénéficient d’indemnités confortables, qui peuvent être abondées par des remboursements de frais dont les justifications, au vu des investigations de la Cour, sont parfois incertaines, voire inexistantes . 

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En 2017, les indemnités (10 M€) et les frais (4,1 M€) représentaient 17 % du budget annuel réalisé de l’ordre dans son ensemble . Dans le budget du Conseil national, les dépenses de communication et les indemnisations et frais des élus ont représenté plus du quart des dépenses réalisées en 2014. 

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Les ressources du Conseil national ont crû nettement plus vite que celles de l’ordre : +40 % sur la période contre + 24 % pour l’ordre dans son ensemble, du fait d’une modification des quotités de cotisation allouées aux différents échelons territoriaux. 

L’ordre, qui ne tient pas encore de comptes combinés, n’a pas une connaissance exhaustive de ses ressources, de son patrimoine ou de ses réserves. À l’exception du Conseil national, aucun conseil n’établit de bilan ni de compte de résultat selon les normes du plan comptable général. 33 % des conseils départementaux et 14 % des conseils régionaux contrôlés n’ont pas été en mesure de transmettre dans leur totalité les documents comptables demandés par la Cour. La comptabilité de plusieurs départements n’a pas été tenue pendant plusieurs années et l’une d’entre elles avait été détruite avant le passage de la Cour. 

Les cotisations des médecins font l’objet d’une comptabilisation irrégulière et incomplète, ce qui participe de l’insincérité des comptes. Les comptes annuels établis par le Conseil national ne retracent que la quote-part nationale des cotisations ; les cotisations sont enregistrées au moment de leur encaissement et non au moment où elles sont appelées, ce qui n’est pas conforme au principe de comptabilité en droits constatés et aboutit à sous-estimer les produits ; une fraction 

de la cotisation est inscrite directement en compte de réserves au bilan, sans passer par le compte de résultats, ce qui minore le montant des produits issus des cotisations de près de 7 %. 

Outre son défaut d’exhaustivité, le patrimoine comptabilisé de l’ordre est sous-évalué du fait notamment de l’existence d’une dizaine de sociétés civiles immobilières (SCI) créées, financées et détenues par des conseils départementaux aux seules fins de porter, en lieu et place de l’ordre, la propriété du siège, dont la valeur, de ce fait, n’apparaît pas dans les comptes de l’ordre. Les écritures comptables sont souvent approximatives et peuvent être entachées d’erreurs, voire délibérément faussées comme la Cour a pu le relever parfois

Le Conseil national se révèle défaillant dans la mission de contrôle des conseils territoriaux et de gestion du patrimoine de l’ordre que le législateur lui a confiée. Il ne dispose pas d’un dispositif de contrôle interne et de maîtrise des risques. Le déploiement d’un même logiciel comptable, à tous les échelons de l’ordre, que la Cour appelait déjà de ses vœux lors du contrôle de 2011, n’était toujours pas achevé en 2018. Sans service de contrôle de gestion professionnel, dont la création avait pourtant été recommandée par la Cour en 2011, l’ordre soumet les comptes des départements à une commission de contrôle composée d’élus parfois eux- mêmes responsables, au niveau local, de désordres, voire d’irrégularités. 

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Cette absence de contrôle, dans les départements comme au niveau national, a permis que soient tolérés, outre des achats coûteux effectués sans mise en concurrence, de fréquentes dépenses étrangères aux missions de l’ordre. 

En 2018, l’ordre des médecins emploie 583 salariés (en progression de 10 % en 7 ans) qui représentent 520 équivalents temps plein (ETP): 128 travaillent au Conseil national, 346 dans les conseils départementaux et 46 dans les conseils régionaux . 

Le coût moyen annuel d’un ETP est de l’ordre de 85 000 € au CNOM, 67 000 € dans les CROM et 54 000 € dans les CDOM . 

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La gestion des ressources humaines doit être professionnalisée, tant sont grandes les disparités de rémunérations et d’avantages sociaux . Il convient de mettre fin définitivement à la pratique des recrutements favorisant les liens familiaux . 

L’ordre dispose de réserves très abondantes (152 M€ dont 106 M€ de disponibilités) qui représentent près de deux années de cotisations de l’ensemble des médecins . 

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L’ordre se caractérise par une gestion peu rigoureuse et en partie opaque des fonds qui lui sont confiés par les médecins cotisants, alors même qu’il s’investit insuffisamment dans ses missions les plus essentielles.

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D’autres missions importantes souffrent en revanche de graves lacunes . L’ordre ne vérifie pas le respect des obligations de développement professionnel continu (DPC) par les praticiens . Cette mission visant à assurer la qualité des soins est largement perdue de vue, tant par les conseils départementaux que par le Conseil national. 

Le contrôle du respect, par les médecins, des règles déontologiques de la profession, qui est la raison d’être de l’ordre, n’est pas exercé de manière satisfaisante : les conventions que les médecins concluent avec l’industrie pharmaceutique et qui doivent être obligatoirement transmises aux conseils départementaux de l’ordre ne sont pas examinées par ces derniers. Elles ne sont pas non plus utilisées à des fins statistiques ou de contrôle, tandis que le cumul des montants perçus par un praticien au titre des conventions qu’il a conclues n’est pas calculé et donc jamais vérifié. 

À titre illustratif, entre 2016 et 2018, 82 conventions ont été transmises à l’ordre pour des prestations assurées par le Pr X, chef de service à temps complet dans un CHU, pour un montant de 726 000 €, tandis qu’un pneumologue a participé à onze congrès internationaux, invité par des sociétés spécialisées dans les dispositifs médicaux respiratoires. Ces exemples montrent combien l’absence de vision globale des avantages reçus par un praticien est problématique pour apprécier les risques de perte d’indépendance encourus par les médecins . 

Délaissant le cœur de ses missions, l’ordre intervient par ailleurs de plus en plus sur le terrain de la défense des intérêts de la profession, alors que les règles législatives qui encadrent son action depuis 1945 lui imposent de veiller au respect, par les médecins, de la déontologie ainsi qu’à l’honneur et l’indépendance de la profession et lui interdisent d’empiéter sur les missions des syndicats . 

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Près de vingt ans après ces premiers constats et malgré la médiatisation de plusieurs procédures où l’ordre a été mis en cause pour avoir retardé la condamnation de médecins fautifs, la situation n’a guère évolué . Les conditions d’indépendance et d’impartialité des juridictions ordinales ne sont qu’imparfaitement réunies: l’absence de suivi des plaintes et de leurs suites au niveau national, la distinction infondée faite par les conseils départementaux entre «doléance» et plainte qui conduit à ne transmettre aux chambres disciplinaires qu’une minorité des signalements de patients, une hétérogénéité de traitement des litiges suivant les conseils départementaux, le manque de rigueur dans la gestion des conflits d’intérêts des médecins chargés de juger leurs pairs et les atteintes à l’impartialité témoignent des limites de l’activité juridictionnelle de l’ordre, même si la plupart des membres assesseurs des juridictions disciplinaires s’efforcent d’exercer ces missions avec sérieux . 

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L’ensemble des observations sur l’exercice des missions montre que l’intérêt des patients est souvent négligé . C’est pourquoi il paraîtrait utile de s’inspirer des dispositifs tant français qu’étrangers qui, à travers la participation des usagers et de personnalités indépendantes, garantissent une meilleure démocratie sanitaire . Ainsi, à l’instar du General Medical Council (GMC) du Royaume-Uni,dirigé à parité par des médecins et des non médecins, l’ordre des médecins et les patients gagneraient à une gouvernance ouverte à des personnalités extérieures au monde médical . 

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Les dérives constatées en matière d’indemnités, de frais et de gestion renforcent la nécessité pour l’ordre d’adopter des règles de gestion plus rigoureuses et de se doter de compétences nouvelles . 

Le nombre élevé des dysfonctionnements, relevés dans un nombre significatif des conseils territoriaux contrôlés, conduit à dresser un constat préoccupant du fonctionnement et de la gestion de l’ordre ainsi que de l’exercice des missions qui lui sont confiées par la loi . Est ainsi mise en évidence une mauvaise gestion des cotisations ordinales des médecins . 

Source : https://www.ccomptes.fr/fr/publications/lordre-des-medecins